学院郭佩霞教授在《中国财经报》2024年11月26日版刊发理论文章“非税收入变化特征与管理推进策略”。以下是文章内容。

非税收入是国家财政收入的重要组成部分，非税收入政策是财政政策不可或缺的重要一环，是政府参与国民收入再分配、实施宏观调控和优化资源配置的重要手段。对于非税收入，我们需要重点关注的是其变化背后是否管理有效、征收规范、可问责并最终惠及社会。本文试从非税收入规模与结构变化的基本特征视角展开分析，探讨未来如何深化非税收入管理改革、增强减税降费政策效果的改进方向。

非税收入变化的基本特征（蓝色）

不同口径下非税收入呈现不同变动趋势。讨论非税收入合理性需要明确非税收入范畴。

从预算角度看，非税收入有宽窄口径之分。根据《政府非税收入管理办法》，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，具体包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入、其他非税收入等12大类，涉及一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，是宽口径上的非税收入。2024年前三季度，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三本预算中所涉非税收入合计约6.47万亿元，其规模同比下降6.7%，而下降的直接因素，从数据看主要在于国有土地使用权出让收入的减少。

实际上，社会上关注度较高的是窄口径的非税收入，即一般公共预算中的非税收入。窄口径的非税收入涵盖专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他非税收入。就一般公共预算非税收入来说，2024年1—10月非税收入约3.4万亿元，同比增长15.5%。在判断非税收入规模变动趋势时，我们需要将其放在更长的时间线上观察。根据统计数据，非税收入总量由2007年的5691.04亿元增至2023年的35655.01亿元，年均增长率约为12.15%，超过税收收入年均增速（9.00%）3个百分点，占全国财政收入比重由2007年11.09%上升到2023年的16.45%。据此，在总体趋势上，非税收入规模确有增长之势，但这种增长是波动性增长。从具体年份看，非税收入规模有增有减，2017年、2018年、2020年、2023年非税收入下降幅度分别为6.9%、4.7%、11.7%、3.7%。

判断非税收入规模是否合理，不能仅看总量与增速，还需考虑多种因素及其结构性变化。毕竟，非税收入合理规模的尺度与标准目前尚未达成共识。更何况，非税收入规模大小取决于多种因素。

在我国，非税收入既是为地方政府提供财力保障的有力手段，也是服务地方经济增长和改革目标的重要工具。专项收入中的项目均有各自的特定功能，非税收入征收的目的、功能、内涵也因此具有明显差异。有些科目的非税收入服务于特定时期需要，一旦完成既定目标即取消，而有些科目服务目标具有长期性，该科目收入也会呈现出较强的稳定性。而且，部分非税收入征缴情况与征缴对象行为高度相关，比如，社会公众比较熟悉的交通违规收入会随着人们对交通规则的执行情况变化而变化，我国自然资源区域之间分布不均会影响国有自然资源有偿使用收入的多寡。换句话说，非税收入功能多样化、征缴对象范围广、收费主体多元化等因素导致我国非税收入的构成与管理，远较税收复杂。从理论上讲，经济基础与产业结构差异、财政体制安排与制度弹性大小、要素与资源禀赋差异、改革进程与政策调整时序等都会影响到非税收入规模变动。非税收入是否合理、增长是否有序，绝非规模与增速那么简单，还需要综合多方面因素加以评判。

此外，非税收入增长是否合理还要看可持续性强弱，而对可持续性的判定需要从结构变化入手解析。理论上，不同预算科目、不同项目的非税收入可持续性有别。如，水资源费、采矿权出让金虽均归属于国有资源（资产）有偿使用收入，但采矿权出让金受矿产资源存量和采矿业固定资产投资的约束较强，若不考虑水资源费改税的政策性变动，相较水资源费而言，采矿权出让金呈现更为明显的短期性、波动性特征，在可持续性上的表现可能没有那么理想。而主要服务于基础设施建设和公共事业发展的专项收入普遍具有阶段性特征，从长期来看呈现放缓趋势。当然，也因为不同项目非税收入性质、特征不同，很难就非税收入大类间的结构性变化直接作出合理性与否的评判。从2024年前三季度非税收入情况看，主要是通过处置闲置资产等方式，加大资源、资产盘活力度，带动国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入增长，从而拉动一般公共预算非税收入增长了10.8个百分点。其中，国有资源（资产）有偿使用收入在很多时候具有一次转让特点而影响收入的可持续性，但这一结构性变化带来的可持续性高低、增长是否合理等，还有待更详细的结构性数据分析。

提高非税收入管理效能的推进策略（蓝色）

非税收入是兼顾经济发展和管理改革的重要制度保障，从深层次看，制度弹性与省以下财政体制不完善是非税收入增长的长期性制度动因。未来深化改革、提高非税收入管理效能的策略可分两步推进。

短期看，以问题为导向强化非税收入管理规范性。业界对非税收入增长的担忧并不源于非税收入本身，而是在于可能出现的非规范性征管问题。因此，在密切跟踪非税收入变化的基础上，应以发现的问题为导向，持续规范非税收入管理；强调依法依规组织非税收入，提高非税收入管理组织效能，包括推进非税收入征收管理标准化建设、强化非税收入预算管理、提升非税收入管理的法治化水平。

一是推进非税收入征收管理标准化建设。由于种类多、范围广、项目间差异大、涉及主体多、征管分散，我国非税收入征管强调赋予地方政府和相应部门灵活的处置裁量权。同时，提高非税收入征管效能需要在兼顾灵活性的同时强调统一性和标准化。因此，可考虑由上一级政府在充分调研、准确核算各项行政管理服务成本的基础上，对行政管理和公共服务供给中涉及的主要项目收费水平、征管流程等给出指导性标准；鉴于区域间的行政管理与公共服务供给存在成本差异，管理中需要具备一定的制度弹性，可参照地方性税种设计方案，在基准线水平上赋予地方政府一定的上下浮动权限。

二是强化非税收入预算管理。在2011年我国将非税收入纳入预算管理后，非税收入征管变得更加规范和科学，但预算的全面性、严谨性还未在征管实践中得以完全体现。为进一步提高非税收入规范性、平稳性，在非税收入预算管理中，需要重点分析非税收入影响因素，解决非税收入预测精准性、科学性不足的问题，并结合实际情况，调整非税收入调控比例。同时，推进非税收入绩效管理预算，建立与预算安排挂钩绩效管理的机制。

三是提升非税收入管理的法治化水平。目前，我国非税收入法律依据多为部门规范性文件或地方性法规。在这种分散立法模式下，立法与执法成本高昂。建议结合国家决策部署和非税收入征管职责划转改革，进一步完善《政府非税收入管理办法》，对非税收入设立审批、征管主体、权责划分、征管程序、权力监督等条款进行丰富、细化，并适时纳入立法规划，将其上升为非税收入领域根本法，提升该法规的效力位阶。

长远看，应以完善省以下财政体制为目标，综合推进非税收入管理改革。未来可重点推进两个方面的工作：一是持续推进政府间财政事权和支出责任的划分改革，并以事权界定为基础，理顺省以下财力分配关系，建立权责匹配、收支协调的财政格局。二是优化现行转移支付制度。未来可在现行转移支付制度框架中增加地方政府自主决定用途的资金，探索多样化、效率更高的转移支付资金拨付方式，以缓解资金划拨周期与财政支出需要不同步等问题。

（作者系西南财经大学财政税务学院教授）