党的二十届三中全会要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，学院杨良松副教授在《中国财经报》2024年12月3日版发表理论文章“更好地调动中央和地方两个积极性”，对我国政府间财政关系改革进行深入探讨。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，这为下一步通过拓财源、优事权、强激励和管好债，做好政府间财政收入划分、事权与支出责任划分、转移支付与地方政府债务管理等工作作出系统谋划，为调动中央和地方两个积极性提供了系统指引。

增加地方财力与自主性

为了充分调动地方财政积极性，首先要增加地方财力和自主权，使地方政府能在“分蛋糕”中有更多收获。1994 年的分税制改革提高了“两个比重”，增强了中央宏观调控能力，有助于维护中央强有力的统一领导。但地方财政收入占比和自主权下降的趋势也值得关注。目前规模最大、占比最高的五大税种均为共享税或中央税，其中国内增值税、企业和个人所得税都是共享税，进口货物增值税和消费税则是中央税。地方税种大多规模较小，在当前财政收入形势下，增加地方收入尤其是税收收入显得更为重要。

在增加地方财权方面，《决定》要求“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，这对实现财力协调具有重要意义。在拓展地方税源方面，《决定》要求，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例，这些都是增加地方财政收入尤其是税收收入的重要举措。2023 年国内消费税规模已达1.6 万亿元，下划地方后将大大增加地方财力。增加地方共享税分享比例也有助于直接增加地方财力。在扩大地方税收管理权限方面，《决定》要求，“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，这是增加地方管理权限的具体举措。《决定》还指出，要“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，这也是增加地方财政在非税收入方面自主权的重要举措。

加快推进事权和支出责任划分

改革政府间事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。近年来，中央加大财政事权和支出责任改革力度。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出，要适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央和地方共同财政事权，并建立动态调整机制。2018年2月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。此后，我国密集出台了医疗卫生、教育、科技、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援、知识产权等领域的中央与地方财政事权与支出责任划分改革方案，各地也参照中央的方案制定了省以下财政事权与支出责任划分方案。

然而，政府间事权划分改革还面临着一定挑战。一是地方财政事权比重仍然较高。二是相关改革方案仍然有待完善，部分领域如农林水、社会保障和就业领域的改革方案尚未出台，已经出台的改革方案的领域也有必要进一步细化，如教育领域目前主要关注的是义务教育和学生资助，对其他领域的关注相对较少。因此，一方面，需要进一步增加中央事权，实现权责清晰，更好地调动中央和地方积极性。《决定》明确要求要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。这一举措既符合国际惯例，也是提升财政支出公平性与效率性的必然要求。

另一方面，还需要做到法治化和规范化，明晰划分各级政府事权。我国的政府间职能划分基本是“上下对口”，导致出现“上面千根线，基层一根针”的局面。《决定》要求减少委托地方代行的中央财政事权，并不得违规要求地方安排配套资金，这是明晰各级政府事权、减轻地方政府支出压力的重要举措。

持续完善转移支付体系和政府债务管理制度

由于地方财权和事权不匹配导致的收支缺口，中央对地方的转移支付规模逐步扩大。作为一种再分配机制，转移支付体系也需要进一步健全完善。

《决定》要求清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，这有助于改进转移支付的分配和使用，提升地方财政在资金使用上的自主权。《决定》还要求建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，这也使得转移支付能够更好地服务于国家重大战略任务和基本民生财力保障，缓解对财政激励的负面影响。通过构建更科学合理的转移支付体系，推进地区间基本公共服务均等化，可以更好地实现区域均衡发展。

政府债务管理也是现代财政制度建设的重点。但在促进经济发展的同时，部分地区在债务管理方面出现了一些问题，形成了较大的债务风险。为此，《决定》要求完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，这对于化解债务风险，统筹发展和安全具有重要意义。《决定》要求扩大专项债券支持范围，让专项债券在积极财政政策中发挥更大作用。

进一步推进省以下财政体制改革

郡县治、天下安。完善政府间财政关系需要高度重视省以下财政体制改革。目前，省以下财政体制总体上参照中央和各省的体制进行，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》要求，“各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制”。财权与事权不匹配的问题在省以下财政尤其是县级财政中更为明显，部分地区基层财政运行较为困难，主要体现在公共预算收入质量不高，基金收入下滑，财政收支矛盾突出，债务还本付息压力较大等方面。

省以下财政体制改革需要针对上述问题，在收入划分、事权划分、转移支付和债务管理等方面进行系统谋划，提升市县财力同事权相匹配程度。《决定》通过规范中央与地方财政关系，也为省以下财政体制改革提供了重要指引。

加快完善监督机制

增加地方财力和自主权意义重大，但也是一把“双刃剑”。比如，增强地方财政自主性是否会导致诸如乱收费、乱罚款等增加企业和居民负担的问题？是否能够减少财政资金的截留挪用？此外，地方政府债务和隐性债务管理中存在的一些问题也反映出部分地方的财经纪律执行不严。因此，需要通过推进国家治理体系和治理能力现代化，建设更有为的地方政府。

在调动地方积极性的同时，必须要有中央的强有力的统一领导，尤其要加强人大监督、审计监督和财政预决算公开等制度建设，有效规范地方财政收支行为。通过健全现代财政制度，更好地调动中央和地方两个积极性，为高质量发展与中国式现代化建设奠定坚实的财政基础。

（作者系西南财经大学财政税务学院副教授）