杨良松：西南财经大学财政税务学院副教授、博士生导师
周宇：四川省委党校第34期中青2班学员、就职于四川省财政厅
财政预算绩效改革对于提高财政资金效率具有重要意义，学院杨良松副教授与合作者周宇2025年6月3日在《中国网》发表理论文章“全方位全过程推进财政预算绩效改革纵深发展”，对财政预算绩效改革进行深入探讨。
党的十九大报告要求“全面实施绩效管理”，2018年发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（后文简称《意见》）对财政预算绩效管理做出系统谋划，2021年通过的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）进一步强调要强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求要“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。深化零基预算改革”，为加强预算绩效管理提供了新的方向。
预算绩效管理的相关法律法规也在逐步健全和完善。《预算法》、《预算法实施条例》，以及各省通过的预算审查监督条例也高度重视预算绩效管理。近年来通过的相关条例如《上海市预算审查监督条例》、《广东省预算审查监督条例》都特别强调预算审查中要关注预算绩效管理情况。部分地区还推出了专门的预算绩效管理条例，如如青岛市早在2014年8月27日就推出了《青岛市预算绩效管理条例》，最近则有2022年11月29日通过的《青海省预算绩效管理条例》和2024年9月27日通过的《内蒙古自治区预算绩效管理条例》。一些地区也在积极推进相关地方立法工作，如2025年4月发布的《四川省全面深化财税体制改革总体方案》就支出，要推动绩效监督地方立法，要“按程序推进四川省预算绩效管理条例制定和《四川省财政监督条例》修订工作，将绩效管理和财会监督最新要求、成熟举措上升为地方性法规”。
在当前财政收支趋紧的形势下，财政预算绩效管理更加重要。一方面，公共预算收入增长乏力，税收收入在2020年、2022年和2024年都出现负增长，政府性基金预算收入尤其是土地出让收入自2022年起持续回落。另一方面，财政支出刚性不减，一些地方政府“保基本民生、保工资、保运转”的“三保”压力和债务还本付息较大，而积极财政政策也需要更大强度的财政支出。需要在收入上加强财政资源统筹，支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向，做到“小钱小气、大钱大方”，把宝贵的财政资金用在发展紧要处、民生急需上。
但当前预算绩效管理仍然存在一些比较突出的问题。《意见》指出，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生。这些问题在近年来依旧存在。例如，《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》就发现，522个专项债项目279亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用；对农村义务教育学生营养改善计划专项资金的审计发现，66县将19.51亿元资金用于偿还政府债务、基层“三保”等支出；对重大引调水工程，乡村建设行动的审计中也发现资金闲置，效益不佳等问题。进一步加强预算绩效管理，意义重大，仍在路上。
全方位推进财政预算绩效纵深发展
健全财政预算绩效管理需要加强全方位预算管理，要将四本预算收支和政府债务全部纳入，还应覆盖到政府债务。我国政府预算包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，四本预算各有侧重，但都是政府预算的重要组成部分，预算绩效管理也需要做到全面覆盖。地方政府债务在近年来广受关注，也有必要纳入。在此方面，《上海市预算审查监督条例》和《河北省预算审查监督条例》明确规定审查一般公共预算等四本预算的审查重点，可以参照两地条例的相关规定，在绩效预算管理中也根据四本预算的相应特征，确定对四本预算的管理的重点要求。
在四本预算中，一般公共预算是主体，也应该是预算绩效管理的重点。在推进一般公共预算审查监督中，《上海市预算审查监督条例》提供了比较细致的规定，可作为参考。该条例第二章“预算审查监督的重点和方式”明确指出，审查监督一般公共预算应当重点围绕支出总量和结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、转移支付、预算收入等内容，对审查监督的各个方面都做出比较明细的规定。例如，条例第九条就指出，“审查监督重点支出与重大投资项目的重点包括下列内容：（一）重点支出预算和支出政策相衔接的情况；（二）重点支出规模变化和结构优化的情况；（三）重点支出决策论证、政策目标和绩效的情况；（四）重大投资项目与国民经济和社会发展规划相衔接的情况；（五）重大投资项目决策论证、投资安排和实施进度、实施效果等情况”。可以参照这些规定，对一般公共预算进行全面深入的预算绩效管理。
一般公共预算之外，预算绩效管理还应该关注其他三本预算和地方政府债务。可以明确规定政府性基金预算、国有资本经营预算，社会保险基金预算，地方政府债务等方面的预算绩效管理的重点内容。例如，在受到高度关注的地方政府专项债债券方面，可以明确债券项目的成本和收益分析测算的科学性和合理性。通过细致而明确的规定，为推进预算绩效管理提供了系统的指引。
全过程推进预算绩效改革
预算绩效管理需要建立全过程全链条机制，要建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果运用。
在各个流程中，事前干预最为重要。科学决策是最大的绩效，一些效益较差的项目尤其是产业发展和基础建设类项目，一旦展开，就可能导致重大损失。《意见》高度重视事前绩效管理，指出：各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。国发〔2021〕5号文要求，各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。二十届三中全会也明确要求“强化事前功能评估”，这些都是在强调事前的管控。《内蒙古自治区预算绩效管理》和《青海省预算绩效管理条例》都有专门一章是关于“事前绩效评估”，前者的第十一条就明确规定，“各部门、各单位申请新出台重大政策、项目应当按照有关规定结合预算评审、项目审批、财政承受能力评估等开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等”。
除此之外，零基预算改革的一大要点也是绩效导向。零基预算意味着“一切从零开始”，在安排预算分配时不考虑以前年度的预算安排，而是根据项目的重要性对项目进行优先性排序，而支出绩效是排序的重要指标。通过行之有效的事前管控，可将将部分明显低效率的项目排除在外。
事前评估之外，事中的预算执行监管和事后评估也具有重要意义。在某些特定情况下，预算执行过程中的社会经济变化可能使得部分年初预算安排的价值大打折扣，通过预算执行中的监控可以及时调整。例如，一些地区就进行了专项债券资金用途调整，将部分不适合继续推进的项目债券资金重新调整到其他更合适的项目。还有一些地区通过中期预算评估，收回部分资金并重新安排。
与事前和事中评价相比，事后评价通常更为准确，能够对项目的真实成本收益进行更为准确的评价，而这些评价结果也可以作为未来决策的进一步参考。《预算法实施条例》第二十条明确规定，绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。通过准确的事后绩效评价，可以为不同类别的项目提供标准。
强化监督合力
全方位和全过程预算绩效管理需要积极调动各个主体的积极性。除了人大预算监督、财政监督之外，还需要强化审计监督，也可以通过委托第三方机构来进行，并高度重视预算公开工作，形成监督合力。
首先，预算绩效管理要强化人大预算监督、财政监督和审计监督的相互协作。人大监督、财会监督和审计监督都是党和国家监督体系的重要组成部分。预算审查监督，是宪法法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。各级人大通过财政预决算监督审查工作，有效提升了预算绩效管理水平。而财会监督特别是财政部门的监督有助于发挥专业优势，提升监督效率。审计监督方面，《审计法》就要求审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。在推进预算绩效管理的重点内容和重点项目的过程中，应当加强各部门之间的信息沟通和工作协同，形成监督合力。
其次，预算绩效管理中也可以委托第三方机构参与预算绩效管理。例如，《广东省预算审查监督条例》第四十一条就规定，“各级人民代表大会有关专门委员会或者人民代表大会常务委员会有关工作机构可委托第三方机构对本级重点支出、政府重大投资项目和部门预算的资金使用绩效进行评价，评价结果向本级人民代表大会常务委员会报告并向社会公布”。《青海省预算绩效管理条例》第九条也规定，各部门、各单位可以根据工作需要委托第三方机构参与事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或者评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究等预算绩效管理工作。《内蒙古自治区预算绩效管理条例》也有相应条款。通过委托第三方机构参与，提高预算绩效管理的效率。
最后，预算绩效管理过程中需要加强预算公开工作。阳光是最好的防腐剂，预决算公开对于提高财政预算绩效具有直接的提升作用。二十届三中全会也特别指出，要完善预算公开和监督制度。通过完善相关信息公开，进一步提升预算绩效管理水平。
资料来源：《中国网》2025年6月3日
