李建军，西南财经大学财政税务学院教授
结构性税收政策为何能提振消费
消费是生产的最终目的，以消费为主的国内需求是驱动经济持续增长的持久动力。党和国家高度重视消费在经济社会发展中的核心作用，习近平总书记指出：“必须大力实施扩大内需战略，采取更加有力的措施，使社会再生产实现良性循环。”“要增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景，使消费潜力充分释放出来。”
税收是重要的经济社会调控治理杠杆，在国家治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。结构性税收政策强调税收政策的定向性、选择性、精准性、引导性和系统性，精确锚定特定经济社会发展战略和政策目标，针对特定国民收入循环、经济部门、市场主体和经营环节，对纳税人、课税对象、税基、税目、税率、纳税环节、减税免税、征管方式、税收分享等采取选择性且成系统的设计，选择性、差异化地给予不同经济主体或同一经济主体不同行为有利或不利、利小或利大、税高或税低的税收条件，以物质利益引导市场主体、部门及整体经济达成合乎战略或政策目标的结果。结构性税收政策具有政策目标明确、工具创新、差异选择、远近兼备、政策协同等特征。需要说明的是，结构性税收政策在关注选择性、精准性的同时还要具有系统性，要服从于定向目标、引导功效，避免在目标名义下进行细碎化设计，徒增无效或低效的税收差别性措施。
税收是影响消费的重要机制。而税收政策能否提振消费、消费增加和税收成本间的“效税比”如何、实施提振消费的税收政策是否存在非预期的正负效应等，都取决于税收政策的设计。由于不同的税收政策及其针对内部各要素的差异化设计会产生不同的经济社会效应和治理效果，所以基于收入、配置、分配和治理功能的税制设计，事实上都是对税收政策的结构性调整。同理，提振消费的税收政策不能“一刀切”，必须通过差异化设计才能有效发挥其引导作用，因此也属于结构性税收政策。
从理论上来讲，决定经济体消费水平的关键在于消费者、消费对象、消费能力、消费意愿等四支柱，四支柱分别对应了谁来消费、消费什么东西、可消费收入有多少、消费倾向强弱四大关键问题。提振消费的结构性税收政策应定向作用于扩大消费群体、提高消费品供应、增加居民可消费收入、提升居民消费意愿，采取有选择性且更精准的税制设计，引导资源配置、收入分配，从而推动消费扩大，进而提升居民福利水平，驱动经济持续稳定增长。
提振消费的结构性税收政策设计，要坚持远近兼备，即兼顾短期消费刺激和长期消费动能培育，将税收调控与税收体制机制改革相结合。一方面需推动各类提振消费的税收政策在设计上实现搭配组合、系统集成，确保政策取向一致；另一方面要促进税收政策与财政、金融、贸易、监管等非税收政策协同配合、同向发力，从而形成推动消费的整体合力。在提振消费的税收政策设计中，要对政策效应开展科学系统的评估分析：既要测算政策对消费的拉动作用，也要考量税收收入的净增减变动，力求设计出能实现消费扩容与税收增长的“双重红利”政策。在短期内可通过精准税收减免有效提振消费，确保“政策效果与税收成本比”处于较高水平；中长期则需依托税收减免持续释放消费潜力、推动经济增长，进而带动税收收入实现净增长，最终达成“消费提升、经济增长、税收增加”的多重目标。
综上所述，对税收分配机制进行结构性改革，是优化消费环境，塑造消费驱动型经济的客观要求和重大选择。
提振消费政策设计应“三箭”齐发
第一支箭：扩大中等消费群体，增加可消费收入。
欧美日澳这些发达经济体之所以能形成消费驱动型经济，关键在于其培育了与自身经济规模、人口总量相适配，且规模和比例颇为可观的中等收入群体。比如，发达国家的中等收入群体占总人口的比例在50%—70%之间；我国中等收入群体规模庞大，约为4.6亿人，但占总人口的比例在1/3左右，仍相对偏低。若我国中等收入群体占总人口比例提高到50%，中等收入群体人数达到7亿，则整个社会的消费量及消费对经济增长的贡献度会实现较大跃升。
针对扩大中等收入群体，可建立有利于“提低扩中”的激励税制。低收入群体收入水平偏低，主要源于两方面：一是自身知识技能储备不足，难以适应高附加值岗位的需求；二是中高收入岗位供给相对有限，导致上升通道收窄。要推动低收入群体向中等收入乃至高收入群体跃升，核心在于提高低收入群体获取收入的能力，增加其机会。若低收入者的知识水平大幅提升，拥有市场需要的较高专业技能，市场又有大量的中高收入就业岗位，这些低收入者就能转变为中等收入者。为此，可提高家庭子女教育、个人继续教育等个人所得税专项附加扣除标准，激励家庭和个人加大人力资本投入。以教育税收鼓励“投资于人”，给予从事职业技能培训的非学历教育机构与学历教育机构相同的免征增值税、企业所得税政策，以激励社会举办各种各样契合市场需求的职业培训，提升全社会人力资本水平。
全国中高收入岗位的数量规模，在很大程度上取决于科技创新与社会创业的活跃程度及发展动能。因此，需通过科学的税收设计与营商环境优化，引导企业加大研发投入与技术创新力度，全方位激发全社会的创业创新创造活力，助力中小企业实现持续成长与做强做大。
以企业所得税政策为例，可考虑将现行的研发费用加计扣除方式调整为研发支出税收抵免模式。这一调整能有效解决因部分高新技术企业、技术先进型服务企业等适用低税率，导致加计扣除政策对其研发投入的激励作用被弱化的问题，从而更精准地释放政策对企业创新的推动效能。
此外，我国现行政策规定，小微企业年应纳税所得额100万以下的部分实际适用5%的所得税税率，100万元至300万元的部分，实际适用10%的税率。这一政策降低了小微企业的税负，有效发挥扶持小微企业的积极作用。但是也有企业为享受小微企业低税率优惠而“不愿长大”，甚至通过人为调整规模“由大变小”，这种情况不利于企业做大做强做优和中高收入岗位的创造。对此，可从两方面优化政策设计：一是引入关联企业合并计算应纳税所得额的规则。若多家企业由同一实际控制人控制，且业务高度相关，应视为单一主体计算是否符合小微企业标准。二是实施多级距的超额累进税率制。例如，年应纳税所得额在100万元以下部分仍按5%征收，100万元—300万元部分按10% 征收，300万元以上部分则逐步过渡至25%的法定税率。通过这一组合安排，既能延续对小微企业的精准扶持，又能有效弱化企业为追逐税收优惠而刻意拆分业务的动机，引导市场主体良性成长。
第二支箭：提振消费对象创新，提升消费意愿。
统计数据显示，2025年上半年，我国境内住户存款规模攀升至162.02万亿元，创历史新高，增幅达7.42%，净增长10.77万亿元。这在很大程度上说明我国蕴藏着可观的居民消费潜力。
回顾过往，住房、汽车以及以智能手机、家用电脑为代表的电子产品等，曾是引爆家庭消费爆发式增长的核心领域，也是驱动经济高速增长的重要引擎。然而，当前广大中等收入家庭普遍已拥有住房、汽车，家用电器、手机等电子消费品也趋于完备——这些体量庞大的消费品品类基本进入存量时代，更新换代与升级型消费成为主流，整体消费节奏转入低速稳定增长阶段。
当下提振消费的关键问题在于 “消费什么”：人们对哪些领域仍怀有强烈的消费向往，又愿意为哪些产品或服务主动买单？事实上，消费的方向既取决于需求侧的内在诉求，更依赖于供给侧的创新供给。当经济进入中等发展阶段后，能够带来巨量消费增量、对经济增长形成重要驱动力的消费领域，其动力将更多源自供给侧在产品与服务上的突破性创新。
为此，应通过结构性税收政策推动企业开展新产品研发，并促进新技术、新工艺在产品中的创新应用。针对具有开创性、增量性且消费体量巨大的未来消费品或消费领域，采取更加积极的税收激励政策。比如，对于通用具身机器人、飞行汽车、智能生物家庭医康设备、虚拟与增强现实消费品等未来消费领域，可采取一系列精准支持政策：提供更高的研发税收抵免，实施资本投资（如设备）即时全额税前扣除，并对此类企业实施行业性增值税和企业所得税优惠税率等。通过一系列结构性税收政策，助力相关行业加速创新突破，推动体量庞大的增量新消费市场尽快形成。
第三支箭：优化税收分配机制，构建消费驱动型经济。
地方政府在优化消费环境、提振消费活力方面，有着不容忽视的作用。
一方面，长期以来，增值税、企业所得税、个人所得税等共享税的地方分成部分是地方政府的重要税收来源，而三大主体税种的地区间分配主要是基于生产地原则或机构所在地原则。在税收收入导向的激励作用下，扩大投资、“上项目”往往成为地方政府的理性选择，由此形成各地“重生产、轻消费”的发展模式。这不仅容易导致重复建设与产能过剩问题的发生，还会对经济长期可持续增长形成制约。
税收来自社会新创造价值，生产和消费都是价值创造及价值实现不可或缺的环节，生产地和消费地政府都为价值创造、价值实现作出了贡献，理应共同参与三大共享税地方分享部分的分配。
在分配机制设计上，对于增值税，可研究按“消费地为主、生产地为辅”的原则对地方分享部分进行分配的可行性，这一设计既可有效缓解增值税收益向部分生产集中地区过度倾斜的问题，提升税收在区域间分配的均衡性，又能强化税制与消费驱动型增长模式的激励相容性。
在企业所得税地方分享部分的区域分配上，应充分纳入销售地的贡献权重，采用完全基于资产、劳动、销售三因素的公式法进行科学分配。
就个人所得税而言，鉴于个人所享用的公共服务及消费的商品服务主要依托居住地供给，其地方分成部分应确立以居住地为基准的分配原则。这一调整既能改变个税地方分成向生产地过度集中的现状，提升分配机制的合理性，又能有效激励各地政府更加重视增加居民收入、释放消费潜力，形成推动内需增长的长效动力。
另一方面，消费税征收环节后移并稳步下划地方，既是增强地方自主财力、健全地方税收体系的选择，也是激励各地重视消费的制度设计。
若将消费税调整至零售环节征收，某一地区零售应税消费品的规模越大，其对应的消费税收入便越多。在这一税收激励机制下，地方政府将更有动力主动营造有利于应税消费品销售与消费的条件和环境，从而形成提振消费的内生动力。
可能存在的争议是：消费税的征税品目多为高档商品、高消费品类，或具有污染等负外部性的商品，若各地因税收激励而支持、便利这类商品消费，则与消费税的设税初衷相悖。这种观点有其合理之处，但更应看到的是，对贵重首饰及珠宝玉石、高档化妆品、游艇、高档手表等高档商品或奢侈品的消费行为征收消费税，本质上是通过税收杠杆让中高收入群体承担更多税负，这恰恰是发挥税收调节收入分配、促进社会公平作用的重要体现。
燃油小汽车、摩托车、汽油等特定应税消费品的消费会产生环境污染，而消费税的征收本质上是一种将污染外部成本内部化的机制，即通过税收手段让消费者承担相应的环境治理成本。因此，只要合理设计消费税税负，即便将其调整至零售环节征收，且地方政府为提振消费而提供便利与支持，也不会导致污染性消费的过度扩张。同时，这种制度安排能够发挥消费活力激发、税收收入增长与环境可持续发展三重良性效应。未来可在坚持中央立法、全国税制相对统一的基础上，将更多的奢侈商品和服务、高能耗或高污染的消费品纳入征税范围，扩大消费税征收范围和税基，以更好发挥消费税引导消费、筹集收入和优化消费环境的作用。
资料来源：《中国财经报》2025年8月19日
