刘蓉：西南财经大学财税学院教授
张尚蓉：西南财经大学财税学院博士生
李娜：西南财经大学财税学院副教授
党的十八大以来，习近平总书记高度重视效能建设，先后发表“切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能”“进一步提高政府效率和效能”等重要论述。2024年6月，国家税务总局提出打造效能税务的根本要求。效能税务是指税务部门以科学精细、务实高效的管理理念为指引，通过深化依法治税、以数治税、从严治税，全面提升税收征管、服务和治理效能，更好地服务经济社会高质量发展的一种税务工作模式（胡静林，2024）。可见，以数治税是打造效能税务的关键途径，如何发挥好数据要素的驱动作用显得尤为重要。为此，本文基于数字经济发展背景，分析以数治税赋能效能税务的作用机制，并据此提出以数治税赋能效能税务的实现路径。
一、引言
从20世纪90年代到21世纪初，随着互联网的广泛普及，全球经济迎来了以产业互联网为驱动的数字经济大浪潮。《中国数字经济发展研究报告（2024年）》显示，2023年我国数字经济规模达到53.9万亿元，占国内生产总值（GDP）的比重达到42.8%，数字经济增长对GDP增长的贡献率达66.45%，我国一、二、三产业数字经济渗透率分别为10.78%、25.03%和45.63%。作为继农业经济、工业经济之后的新阶段，数字经济是一种以数字技术为基础，以数据为关键要素，以数字化、网络化、智能化为主要特征的经济形态。面对数字经济的迅猛发展及其对税收治理带来的挑战，数字税收逐渐成为全球财税管理的核心领域之一（杨志勇，2023）。
为应对数字经济下的税收治理难题，国际组织和部分国家从不同层面提出了可参考借鉴的解决方案，使数字税收在制度与机制、方法与手段、理论与实践上取得一系列重要进展。2020年12月，经济合作与发展组织（OECD）在第十三届税收征管论坛（Forum on Tax Administration,FTA）上发布了《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》报告，提出“将税收规则嵌入自然系统”的税收征管数字化转型模式。在“税收征管3.0”模式下，税务机关通过用先进技术替代人工判断，将征税的下游活动转变为上游活动，实现数据与系统平台之间的集成交互联通，进而实现整个征税流程和系统的敏捷性。2021年12月，FTA发布《数字化转型成熟度模型》报告，开发了适用于税收征管3.0实现路径的数字化转型成熟度模型，对税收规则嵌入纳税人自有业务系统进行了更为细致的表述，提出数字身份、纳税人接触点、数据管理和数据标准、税收规则的普及与应用等。2022年2月，FTA发布《无缝征管报告》，重点探讨了通过税收规则嵌入第三方信息化系统的无缝征管模式。这种模式能让中小企业更容易履行纳税义务，进而减轻企业负担，提升纳税遵从度（国家税务总局安庆市税务局课题组，2025）。2012年，英国皇家税务海关总署公布《税务数字化行动计划》，启动了英国政府部门最具前瞻性的数字化改革（刘和祥等，2023）。澳大利亚政府在2016年至2020年期间将人工智能技术用于自动缴税追讨审查系统（姜赫，2024）。可见，OECD和部分国家致力于解决数字经济下的税收征纳难题，并且基于数字技术不断提出与时俱进的解决方案。随着时代的进步，税收征纳行为将转变为无缝对接式，全方位融入纳税人日常生活和各种商业活动。这迫切需要税务部门和私营组织通过开展协作和创新联动服务，以增进税务效能。
我国政府在数字税收建设方面一直走在世界前沿。2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。2023年12月31日，国家数据局等17个部门联合印发的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》指出，发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，构建以数据为关键要素的数字经济，是推动高质量发展的必然要求。税务部门在推动数字技术嵌入税收征管的实践方面取得了显著成就。一是数电发票的全面推广。2024年12月1日起，国家税务总局在全国正式推广应用数电发票，表明我国已经正式全面进入数电发票时代。数电发票实现了开票方、受票方以及税务部门的三方信息对称共享，促进了纳税人纳税遵从，也实现了涉税风险有效防控（王敏等，2024）。二是乐企平台的设想及应用。乐企，是指国家税务总局向符合条件的企业，通过税务信息系统与企业自有信息系统直连的方式，提供规则内嵌、数据互通的涉税服务。通过乐企，开票员登录企业自有系统，即可实现开票、归集、查验、抵扣勾选、退税勾选、代办勾选和入账七大核心能力（王焱等，2024）。三是个人所得税App的推出。当前个人所得税App已经实现所有关键业务的数字化，实现退税和补充支付的电子转移。在税务人端，个人所得税App以人工智能为起点，实施“机器预审+人工复核”退税复核模式，为税务人员减少了90%的工作量。
由上可知，新一代数字技术在全球税收治理领域已经得到蓬勃发展和深度应用，人类社会加速进入数字时代，工业时代信息技术滞后使税收治理效能较低的情况得到显著改善。税务机关和纳税人之间的信息沟通不畅、税收数据多为纸质记录、海量税收数据缺乏有效整合手段、税务审计手段较为原始等状况所导致的信息不对称、效率低下、逃避税现象严重等问题，在数字技术应用下将得到极大缓解。如何应用数字技术提高税收汲取能力、优化税收征管流程、提供税收大数据决策支持、提升税收治理效能，成为当前税收治理领域亟待解决的重要问题之一。
二、以数治税赋能效能税务的作用机制
在大数据、人工智能、区块链等技术的推动下，数据要素已成为税收治理变革和打造效能税务的核心驱动力。通过新一代数字技术，税收治理的机制发生了深刻变革，尤其体现在税基的识别与监控、税收征管的智能化、税收治理对象的扩展、跨部门协同和数据共享等多个方面。
（一）大数据缓解信息不对称提升税收治理能力
市场参与者之间在信息获取、处理和使用上的不平衡是经济学的经典问题。在税收治理领域，税务机关和纳税人之间的信息不对称常常导致税收征收不准确、税基流失和偷逃税行为的发生。传统的税收治理模式依赖于纸质申报和人工核查，税务机关难以全面掌握和实时监控纳税人的所有经济活动和财务信息，导致税收治理效率低下。在大数据技术的推动下，这一问题得到了显著缓解。
大数据技术为税基的精准识别提供了强有力的工具。传统的税基识别通常依赖于企业申报的财务报表、交易记录等静态数据，这种方式往往无法全面反映经济活动的实际情况。尤其是在数字经济的复杂交易中，许多如跨境电子交易、平台经济中的隐性交易等并不易于捕捉（李林木等，2024；田彬彬等，2024）。大数据技术能够从多个维度、多个数据源获取信息，并通过数据挖掘技术从海量数据中识别出潜在的税基，帮助税务机关实现更为精准的税基认定。比如，税务机关可以通过分析纳税人和消费者在电商平台上的交易行为、购买偏好、支付记录等数据，识别出潜在的增值税和所得税税基。大数据可以整合多方面的数据源，能够给纳税人行为画像，刻画完整的收入和消费链条，使得税务机关可以随时追踪纳税人经济活动的变化。同时，大数据还可以帮助税务机关监控市场供需变化、价格波动等因素，从而及时发现可能的税收漏损区域。
大数据技术结合机器学习和数据挖掘算法，赋能税务机关动态识别税收风险。税务机关可以基于大数据平台对纳税人行为进行监控，通过数据分析发现与常规行为模式不符的税收数据，比如异常的收入增长、跨境交易或企业财务不匹配等，及时发现偷逃税行为，甚至提前预警潜在的税收风险，避免传统模式下由于信息滞后而错失征税机会。通过数据挖掘，税务机关能够更加精准地选择稽查对象，集中资源进行高风险目标的核查，提高稽查效率。此外，税务机关还能通过历史数据的对比与趋势分析，预测纳税人未来可能出现的税务问题。比如，结合纳税人的过往行为与行业平均水平，可以识别出潜在的风险因素，以及收入与支出的不匹配、虚增成本等。这种预测功能使税务机关能够及时采取更具针对性的措施，提前进行风险预警、调整税收策略或安排专项稽查等。
大数据分析能够助力税务部门优化决策。一是大数据分析与数值模拟提升政策制定的科学性和可靠性。税收政策的调整往往需要大量的数据支撑，尤其是在面临复杂经济形势和不同纳税群体时，如何制定公平、合理的税收政策是一大难题。通过对大规模税收数据的分析，税务机关能够清晰了解不同地区、不同行业、不同规模企业的税负情况和纳税行为。基于这些数据，税务机关可以作出更加精准的政策调整，确保税收政策的公平性和合理性。比如，税务机关可以分析某一行业的税负变化趋势，从而调整相关税率，避免某些行业因税制不公而导致的税负不平衡现象。二是大数据决策支持系统增强决策灵活性。通过建立数据驱动的决策支持系统，税务机关不仅可以实时监控税收状况，还能根据数据变化进行动态调整。大数据技术通过分析过去的税收情况和趋势，能够预测未来税收的变化，并为决策者提供预测性意见。比如，在征管资源有限的情况下，税务机关可以通过大数据分析识别高风险领域和高风险纳税人，优先进行重点审查和稽查。这种决策支持系统有效提高了税务机关的资源利用效率，避免了盲目征管，降低了管理成本。
（二）人工智能实现信息“熵减”促进人机协同治理
随着信息量的增加，信息的组织和利用变得更加复杂和混乱。在税收治理领域，税务机关面临着大量的纳税人数据和经济活动信息。由于信息量过大，税务机关本身处理和分析能力有限，导致税务机关税收征管效率低下，且容易受到人为因素的影响。数字技术不仅改变了税收征管的工具和方式，还推动了人机协同的新型治理模式。在这一模式下，人工智能、自动化系统与人工管理相结合，有助于优化税务机关工作流程，提高税务工作的精确性、效率和响应速度。
人工智能技术可以实现税收数据自动化处理与分类。通过自然语言处理、图像识别等技术，税务机关能够从纳税人提交的海量数据中提取关键信息，实现自动化的数据审核、风险分析、税基计算等任务。比如，通过智能化数据处理系统，税务机关可以自动识别和整理各类财务报表、发票、交易记录等资料，减少人工干预，提升数据处理效率，并减少因人为操作失误导致数据处理错误的频次。此外，人工智能技术还能够通过模式识别和关联分析，自动发现数据中的潜在问题。比如，系统可以识别出发票与实际交易不匹配的情况，或是财务报表中不合规的税务处理。这些问题往往是人工审核时容易忽视的。通过这种智能化的数据处理，税务机关能够更高效地执行税务审查工作，降低合规风险。
人工智能技术可以实现智能化风险评估与预测。机器学习算法通过对海量的税收数据进行训练，不断优化预测模型，能够根据纳税人的财务行为、行业趋势及宏观经济环境，实时评估税收风险。此外，人工智能技术还可通过实时数据分析，预测某一时期的税收异常波动，为税务机关提供更具前瞻性的决策依据。比如，人工智能可以根据税收数据的趋势分析，预测某一地区在未来可能会出现的税收下降或纳税人避税行为，使得税务机关能够提前做好风险防控和资源调配。这种预测能力极大地提高了税务机关的预防性管理水平，帮助其在税收治理中更加精准、主动地应对复杂的税务问题。
人工智能技术可以实现个性化纳税服务与精准管理。随着纳税人群体的多样化，尤其是在数字经济背景下，纳税人的经营模式、收入来源和财务状况都存在较大的差异，传统的方式无法实现纳税服务的精准匹配和推送。人工智能技术可以通过对纳税人行为、财务数据和行业特征的深度分析，帮助税务机关为不同类型的纳税人提供个性化的纳税服务。首先，人工智能可以根据纳税人的财务情况、历史行为和行业特点，定制化地提供纳税申报指导。通过智能化的税务助手，纳税人可以实时获取个性化的税务咨询服务，避免因信息不对称或政策理解偏差导致的错误申报。其次，人工智能能够根据不同纳税人的税务行为特点，实施精准的税收征管。通过建立数据驱动的纳税人画像，税务机关可以对高风险纳税人和高价值税基进行优先管理，并将稽查资源集中用于高风险领域，提高税收管理的精确度。最后，人工智能也有助于提升税务机关对纳税人行为的动态管理能力。通过实时分析税收数据，人工智能能够对纳税人进行行为跟踪和动态评估，及时调整管理策略。
（三）区块链增强税收可追溯性增进征纳双方信任
信任问题是税收治理中的重要问题。由于税务机关无法实时、全面地掌握纳税人的经济活动和财务信息，且信息易受到篡改或不透明，信任缺失成为影响税收征管效率和公平性的重要因素。区块链技术的应用在此背景下具有显著的作用。区块链通过其去中心化、不可篡改和可追溯的特性，为税收治理提供了技术保障。区块链可以加密并记录每一笔交易，自动识别和阻止任何修改或篡改。
不可篡改性确保税收数据的真实性。区块链技术的核心优势之一是其不可篡改性。每一笔税收数据一旦被录入区块链，就会通过加密算法确保其不可更改。这种不可篡改性意味着税务机关和纳税人都能对相关记录的真实性充满信心。比如，所有纳税申报、支付、发票等信息都可以通过区块链进行存储和验证，任何篡改行为都会被自动识别并追溯。税务机关能够准确了解每一笔交易的来源和去向，而纳税人也能确保自己提交的税收数据不会被人为修改或丢失。这为税收治理提供了可靠的基础，显著降低了信息造假和偷逃税的风险。
实时数据共享提高税收透明度。区块链为税收数据提供了一个公开、透明的平台，税务机关与纳税人可以实时共享税务信息。通过区块链，所有的交易和财务信息都可以在权限控制下公开，并且可以随时验证。这种实时共享与验证功能增强了税收治理的透明度，有助于减少税务机关与纳税人之间的信息不对称。在税务审计过程中，税务机关可以通过区块链即时访问完整的税务记录，避免了传统模式下可能出现的拖延和信息滞后。同时，纳税人也能实时查看自己的税务信息，确保其申报和缴纳税款的准确性，避免因信息不对称而产生误解或争议。这种双向透明的信息共享机制增强了税务机关的公信力。通过区块链的实时数据共享功能，税收治理的透明度得到了显著提升，从而促进了税务合规，减少了逃税行为，增强了税收环境的公正性。
智能合约自动执行税务流程提高效率。区块链上的智能合约是一种通过预设规则自动执行合同条款的程序化代码，可以在没有第三方干预的情况下完成税务相关的任务。通过这一功能，税务机关可以实现税收管理的高度自动化，从而显著提高税收管理的效率和准确性。智能合约能够在纳税申报、税款缴纳、退税等操作中确保合规性，并根据事先设定的规则和自动化机制执行相关操作。以纳税申报为例，当纳税人提交纳税申报数据时，智能合约可以自动审核其申报内容，检查是否符合相关规定，并自动计算应纳税额，最终发出缴纳通知。这样一来，税务机关不再需要依赖人工对每一笔税收数据进行审核，可以节省大量的时间和人力成本。此外，智能合约还能根据税收政策的变化自动更新相关规则。随着税法的动态变化，智能合约能够根据新的政策和标准自动调整计算公式和执行流程，确保纳税人在新的政策框架下行为合规。
三、以数治税赋能效能税务的实现路径
基于新一代数字技术的发展和当前税收治理优化面临的困难，可以通过构建统一数据标准体系破除信息孤岛、深化人工智能技术在征管改革中的创新应用、推进跨部门跨区域协同共治格局等路径，深化以数治税，赋能效能税务。
（一）破解数据标准壁垒，构建税收治理数字化基座
当前，税务机关推进数据标准化建设面临以下问题：一是税收数据基础制度待完善，税种间统计口径差异、不同系统数据格式不兼容等问题突出；二是数据治理能力滞后于技术迭代速度，面对平台经济、跨境数字服务等新业态，传统以票控税模式难以捕捉全量经营数据，现有数据清洗规则对非结构化数据的处理有效率不足。据此，可采取如下措施。在制度设计层面：可考虑研究出台“税收数据资源管理暂行办法”（余鹏峰，2024），建立“基础标准+行业扩展”双层数据标准体系，对数字经济领域新型交易行为实施数据标签化管理，制定应用程序编程（API）接口国家标准消除系统级数据壁垒。在技术推进层面：可开发智能数据治理中台，集成自然语言处理、知识图谱等技术，构建动态演进的“数据质量规则库”，实现非结构化数据自动转化。在机制保障层面：可构建“数据确权—分级授权—穿透监管”三位一体管理体系，建立数据治理成熟度动态评估模型，将数据标准化水平纳入数字政府建设考核指标体系。在支撑决策层面：可以“数据要素×税务”场景创新为导向，构建“税收数据中枢+智能分析平台”双引擎架构，依托统一数据资产目录，整合增值税发票、企业所得税申报、社会保险费缴纳等核心数据资源，开发具备实时经济热力分析功能的“税务数字沙盘”，通过税电指数、产业链景气度、区域税源流动热图等动态指标，精准刻画宏观经济运行态势，拓展税收大数据决策支撑维度（王葛杨，2020）。
（二）采用人工智能技术，进一步深化税收征管改革
当前，人工智能技术在税收征管中的应用存在瓶颈。一是数据质量制约模型效能，税收数据标签体系不完善，导致人工智能模型训练样本的准确率不足，风险识别覆盖率较低。二是算法应用场景单一。现有人工智能系统主要集中于发票查验、简单申报辅助等基础领域，对复杂涉税交易的智能研判能力较弱，跨境交易风险评估准确率低。三是人机协同机制不健全，人工智能决策结果与税务人员实操经验存在偏差，系统误判后的复核纠错流程耗时长。据此，可采取如下措施。在数据治理层面：可考虑构建人工智能税收数据中台，开发智能数据标注系统，提升训练样本准确率；建立“数据质量—模型效能”动态评估机制，确保人工智能模型的泛化能力覆盖绝大多数涉税场景。在技术应用层面：可打造“人工智能+税务”应用矩阵，开发智能政策解读、跨境税源追踪、复杂交易透视等深度应用模块；建设“税务数字员工”体系，实现大多数基础业务的智能处理。在机制优化层面：可建立“人工智能+人工”双轨决策机制，构建人工智能误判风险预警系统，缩短复核纠错时间；设立人工智能伦理委员会，制定算法审计标准，确保人工智能决策的公平性与透明度。
（三）增强信息共享，推进多主体协同共治格局
当前，税收协同治理面临以下挑战：一是国内跨部门数据共享存在数据标准不统一，税务部门与市场监管、海关等部门的系统对接率较低，共享机制不健全导致数据调用审批不畅、数据泄露风险制约共享深度等问题；二是国际跨境税收协作存在数据交换标准不统一、BEPS框架下的数据报送完整率不足、跨境案件处理周期长、规则制定话语权偏弱等问题。据此，可采取如下措施。在国内协同层面：可建立“政务数据共享负面清单+税收数据需求清单”双清单机制，开发“跨部门数据共享中台”，提高系统对接率；运用隐私计算技术，实现“数据可用不可见”；在自由贸易试验区试点“税收共治数字沙盘”，整合税务、海关、外汇等多个部门数据资源。在国际协作层面：可推动建立“一带一路”税收数据共享联盟，制定跨境数据交换技术标准，提高BEPS数据报送完整率；在RCEP框架下构建区域性税收争议快速调解机制，提高区域内跨境案件解决效率；组建“数字税收标准专家委员会”，提高我国主导的国际税收技术标准认可度与话语权。
此外，还应以技术为锚，增强数字时代税收制度与税收征管的适配性。当前，税收制度与征管体系的数字化适配面临以下挑战：一是传统税制框架难以覆盖新型数字交易，平台经济、共享经济等新业态的税基界定模糊，跨境数字服务收入来源地规则存在争议，导致数字经济税收流失；二是征管技术手段滞后于商业模式创新，现有系统对区块链发票、智能合约等新型交易载体的识别能力不足；三是技术应用与制度创新协同性不足，税收大数据分析结果与政策优化间的传导机制尚未打通。据此，可采取如下措施。在制度创新层面：可构建“技术驱动型”税制框架，针对数字服务、数据交易等新经济业态制定专项税收规则，建立“数字常设机构”认定标准，完善跨境利润分配规则。在技术升级层面：可打造“智慧税务大脑”，集成区块链、人工智能等技术，开发“数字交易智能识别系统”，实现对新型交易模式的自动分类与税基确认，提升电子凭证查验准确率；建设“税收元宇宙”实验室，模拟数字交易场景下的征管流程优化。在协同治理层面：可建立“技术—制度”双向反馈机制，运用机器学习分析税收大数据，自动识别税制漏洞并生成优化建议，降低智能风控模型的误判率；构建“技术专家+税务专家”联合论证机制，确保技术创新与制度设计同步演进。
构建统一数据标准体系、深化人工智能应用、推进协同共治格局和增强税收制度与征管适配性，是提升税收治理效能的关键。统一数据标准为效能税务奠定数字化基础，人工智能助力征管改革，协同共治实现数据共享，适配性增强让征管更具针对性。这些举措从数据、技术、协同、制度多维度赋能效能税务，使其有效应对数字经济挑战，提升治理精准度与效率，实现税收治理现代化，为经济社会高质量发展提供有力支撑。
资料来源：《税务研究》2025年第5期
