姜先登：西南财经大学财税学院教授

张晓蔓：西南财经大学财税学院硕士生

自2009年起，四川全面启动以零基预算为核心的预算编制改革，使预算编制深度融入政府决策，有效提升了宏观调控能力和资源配置效率，但在实际操作中，预算从“零”开始也面临工作量过重、相关人才紧缺，配套制度仍待探索等现实难题。

零基预算火了

在2025年《政府工作报告》中，“改革”一词出现了40多次，成为贯穿全文的一个高频词。在这些改革任务中，“零基预算改革”事关财政“钱袋子”引发了巨大关注。顾名思义，零基预算就是每一年以“零”为起点开始编制预算的方法。具体操作时要求每个支出项目都要根据当前阶段的实际需要和资源情况重新审核，而不是像传统做法那样在上一期预算基础上做加减法。同时把所有费用项目按照重要程度和预期效果进行优先级排序，优先保障对地区发展最关键的开支。通过这种方式能够更好地把控资金流向，把有限的预算重点投放到最关键的业务环节，确保每一笔支出都能产生应有的效益。零基预算编制方法最大的特点就是打破历史数据依赖，通过系统性评估让资金分配更贴合实际需求。

事实上，在2025年爆火的“零基预算”，作为一种现代预算管理方法在我国已经经历了一轮从理论引入到实践探索的渐进式发展过程。20世纪90年代，我国开始引入零基预算这一理念，并在安徽、湖北、河南等省份先后启动零基预算改革试点工作。1995年，《中华人民共和国预算法实施条例》正式发布，从法律的视角确立了零基预算的地位。但由于缺乏系统的制度设计和明确的操作规范，加之当时预算管理信息化水平较低，大多数试点地区最终仍回归到传统的“基数法”预算模式。

随着改革的不断深化，零基预算在地方层面得到进一步推广。2014年，《中华人民共和国预算法》正式出台，为加速构建和完善现代财政制度奠定了坚实的法律基础。在这一阶段，广东、陕西、上海等地纷纷开启了新一轮零基预算的实践探索，将改革的关键点聚焦于科学合理地确定部门公用经费标准，以及推进项目库的建设与完善等方面。2021年，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出积极应用零基预算的思想，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模。党的二十届三中全会明确提出要“深化零基预算改革”。2025年零基预算改革已步入全面实施阶段，无论是中央经济工作会议还是全国财政工作会议都把零基预算改革作为一项重点工作。根据国务院《政府工作报告》提出的要求，将开展中央部门零基预算改革试点，并支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。这表明了中央政府对推动此项工作的决心，特别是在当前经济增长放缓的整体形势下，零基预算改革对于提高资金使用效率、优化支出结构具有重要意义。

从“零”开始并不容易

零基预算最初起源于美国，由美国得克萨斯仪器公司首次提出并推行。20世纪60年代，佐治亚州首次将零基预算引入州政府管理，开创了美国公共部门应用这一预算方法的先河。但在实际操作中，预算官员难以摆脱对历史数据的路径依赖，导致改革效果大打折扣。1981年美国停止了零基预算的推行，此后零基预算更多地被应用于非政府部门。

对比中美两国的零基预算实施情况，两国选择推行零基预算都有需要应对财政资金紧张的因素，不过在实际操作中，两个国家都没有完全按照零基预算的要求来执行，主要采用的还是渐进式的传统预算方法，只是在某些环节使用了确定预算单位和进行优先排序这些具体手段。

通过国内外零基预算的实践经验，不难发现零基预算的推行面临多重挑战。首先零基预算改革面临着对传统路径依赖的困境。长期以来形成的“基数+增长”预算编制模式已根深蒂固，各部门已经习惯于每年增加预算，而零基预算的执行要求对每项开支进行重新评估，打破了传统的预算制定流程，冲击了各部门的资源支配权限，引发了深层次的预算格局重构。

其次，零基预算改革面临着执行效能困境。零基预算所要求的全项目、全流程审查机制与现行预算编制体系不匹配。我国预算编制周期较短导致零基审查有一定难度，部分工作或流于形式。预算决策的科学性与行政效率之间难以平衡。同时，零基预算要求对每个项目进行成本效益分析，但目前政府部门的绩效评估体系还不尽完善，使得评估结果难以真正指导预算分配。

最后，零基预算改革还面临技术性壁垒。由于各部门间信息系统互不兼容、标准不统一，信息不对称问题突出，数据壁垒造成的资金浪费严重制约了预算精准性。支出标准体系建设也较为滞后，部分领域仍沿用二十多年前制定的定额标准，与当前实际需求脱节。同时，实行零基预算还需要大量财务和人员支持，导致行政成本上升，特别是在预算审核和审计阶段，无疑也是一大难题。

零基预算对四川影响几何？

自2009年起，四川全面启动以零基预算为核心的预算编制改革，打破部门壁垒，强化协同联动，使预算编制深度融入政府决策，有效提升了宏观调控能力和资源配置效率。改革实施两年内，省级层面共清理整合2063个专项项目，盘活财政资金228.2亿元，取得显著成效。2025年四川省预算草案进一步明确，将继续深化零基预算改革，积极构建资金资产资源一体化管理机制，加强跨部门、跨级次资金整合和政策协同，强化财政专项资金与政府债券资金的统筹安排，加强专项资金项目库管理，深化预算绩效管理，加快预算绩效管理地方立法的相关工作。这一系列创新举措充分体现了四川以系统思维推进预算管理制度改革的决心。

零基预算改革不仅提升了四川财政资源的分配效率，还为地方经济发展注入了新动力，有效避免了同一个项目反复申请经费的情况，让钱投向更符合实际需求的领域，例如民生保障类项目、科研创新等。零基预算改革还建立了根据项目完成效果来分配资源的机制，也就是钱给多少要看项目最后做成什么样，财政资金的使用效率得以提升，钱放着不用的情况少了很多。另外预算制定过程变得更透明，社会各界可以更清楚地看到钱是怎么花的，这对规范资金使用有实实在在的帮助。

但在推进零基预算改革的过程中，四川也面临一些现实困难。首先零基预算对数据准确性和工作人员技能都有比较高的要求，省内一些发展水平较落后的区域由于基础数据采集存在缺口，再加上专业人才储备不足，影响预算编制的效果。其次改革涉及的部门协作问题变得更加复杂，预算编制需要突破原有的分割模式，但是在现有行政体系下，各部门之间的协作机制可能需要一定时间磨合。还有像川西北生态示范区的环保项目，由于投资周期特别长、效益不容易用数字量化，常规的零基预算评估方法可能不太适用，这种情况需要制定专门的考核标准和配套政策。这些问题交织在一起，要求四川在推进改革时要综合考虑区域特点、执行能力这些关键要素，做好不同政策之间的衔接配合。

资料来源：《四川省情》2025年第6期