高琪：西南财经大学财税学院教授
当前，我国预算管理制度改革正进入一个以“统筹”和“可持续”为核心关键词的深化阶段。首先，财政运行进入“紧平衡”新常态，对预算统筹提出更迫切的要求。近年来，受经济下行压力、实施大规模减税降费以及房地产市场深度调整等多重因素影响，全国财政收入增长承压。与此同时，“三保”（保基本民生、保工资、保运转）、科技创新、乡村振兴等重点领域的刚性支出需求有增无减。这一“收支矛盾较为突出”的局面，使得打破部门利益和资金固化格局、通过强化统筹来“集中财力办大事”变得至关重要。其次，国家顶层设计密集部署，为深化预算统筹提供了清晰的行动纲领。国务院于2021年印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，该文件直指当前预算管理中“统筹力度不足”等问题，并提出了“加大预算收入统筹力度”的核心路径。2024年党的二十届三中全会明确提出“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹”，将相关改革提升至新的战略高度。
在此背景下，预算统筹已超越传统的财政管理范畴，成为关系国家治理效能、宏观经济调控与中长期发展安全的战略性议题。如何在新政策框架下破解深层矛盾，构建更富韧性的现代预算制度，是当前亟待探讨的核心。
我院高琪教授在参加《四川财政与会计》“财税沙龙”栏目时，就“我国预算统筹的现状、挑战与实现路径”问题展开理论探讨，下文是主要观点。本期“财税沙龙”主持人为西南财经大学杨进副教授。
主持人：当前我国预算统筹在制度建设和实践运行中已取得哪些关键进展？面对财政“紧平衡”状态，仍存在哪些最突出的结构性矛盾亟待破解？
高琪：关键进展主要有以下几个方面：一是制度框架基本定型。新《预算法》及其实施条例、2021年国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》相继出台，确立了四本预算统筹、预算绩效管理等核心制度，标志着现代预算制度主体框架成型。二是预算统筹范围显著拓宽。2022 年起中央和地方同步建立“公物仓”，低效闲置房产、车辆、大型仪器等纳入统一调剂，并通过基础设施REITs、PPP，以及近期提出的“三资三化”等方式盘活存量资产资源，形成新的可支配财力。三是各地纷纷推进零基预算改革。四川，江苏，安徽等地纷纷出台零基预算实施方案，力图打破预算支出的固化格局，强化预算统筹。四是全方位，全过程，全覆盖的预算绩效管理体系基本建成，为强统筹，优结构提供了依据。
财政“紧平衡”下亟待破解的结构性矛盾包括：一是支出固化刚性高，统筹空间受限。“三保”、债务付息等刚性支出占比持续上升，大部分省级预算可调剂资金不足20%。法定挂钩机制（如教育、科技、农业等）与“基数+增长”路径依赖并存，导致零基预算在实践中推进困难。二是部门“条块分割”未根本打破。专项资金多头管理、重复投入，跨部门、跨层级整合难度大。三是预算绩效管理的“硬约束”有待强化。预算绩效管理的法治化和激励约束机制有待进一步加强。同时，由于评价标准不统一、业务部门参与度低，人大、审计等外部监督深度不够，导致“重分配、轻管理”“重投入、轻产出”现象仍然存在。四是基层财力薄弱，自给率低。根据西南财经大学报告，基层财政平均自给率仅为38%，严重依赖转移支付，但专项转移支付占比偏高且需配套，部分县区“项目等钱”与“钱等项目”并存，财政困难县为保基本民生被迫举债，风险向基层集中。
主持人：在“加强政府性资源统筹管理”和“打破支出固化”的新要求下，预算统筹应如何具体落地，才能有效平衡“集中财力办大事”与“激发地方、部门积极性”之间的关系？
高琪：过度集中挫伤积极性而过度分散导致碎片化，因此预算统筹需要平衡集中财力与激发活力的关系。
第一，先定“大事清单”，再排预算。每年由党委、政府牵头，跨部门论证形成年度“大事要事保障清单”，并同步明确绩效目标、完成时限、牵头与配合部门。
第二，建立竞争性分配机制。一是全面推行项目库管理。所有支出必须基于入库项目安排，入库项目必须提供明确的绩效目标、成本测算和实施方案。二是实施跨部门竞争性评审。设立由专家、利益相关方和财政部门组成的评审委员会，对同领域的项目（如不同部门或地区的科技创新项目）进行评审和优先序排序，资金优先保障排序靠前的优质项目。
第三，分类授权，激发活力。一是建立“负面清单”式管理。中央/省级财政制定资金使用的“负面清单”（明确禁止事项），在此之外，赋予地方和项目单位更大的资金统筹调剂权和技术路线决定权。二是建立“大专项+任务清单”模式。将性质相近的资金整合为大专项，下达时附带任务清单。任务清单分为约束性任务（必须完成）和指导性任务（自主选择），地方在完成约束性任务后，可自主将资金用于指导性任务，实现统筹使用。
主持人：面向“十四五”收官与更长远的未来，您认为应从哪些方面进一步优化预算统筹机制？特别是在绩效管理刚性约束、数字化赋能穿透式监管、以及央地财政关系协调等方面有何具体政策建议？
高琪：在绩效管理刚性约束方面：一是立法与制度层面。比如青海和四川等地在积极推动出台《预算绩效管理条例》，明确“无效必问责、低效必压减、高效必奖励”的法律原则，将绩效结果的刚性应用写入法律。二是技术与操作层面。推行成本-效益标准化分析：针对共性项目（如基建、信息化、民生服务），制定国家级的成本效益分析框架与标准参数库。建立绩效结果与预算分配的量化挂钩模型和实施政策生命周期预算管理等。
深化数字赋能方面：一是强化智能预警与预测。利用AI模型，对“三保”支出缺口、债务风险、项目进度偏差、资金闲置等进行实时预警。基于宏观经济与政策变量，对中长期财政收支和风险进行动态预测模拟，为决策提供前瞻性指引。二是强化全过程监管。监管每笔资金从其源头（国库）到末端（最终收款人）全链路追踪，实现从管钱到管事的穿透。三是深化数据开放与应用。在保障安全前提下，向人大、审计、研究机构分级分类开放脱敏数据，借助社会力量强化监督与分析。
在协调央地财政关系方面。一是以立法形式推进事权与支出责任划分定型化。总结现有划分方案经验，推动关键领域（如教育、医疗、交通）的事权与支出责任划分方案升格为法律或行政法规，减少执行的随意性和争议。二是整合专项转移支付。继续大力整合目标接近、投向重叠的专项，增加一般性转移支付规模，扩大地方统筹空间。三是建立成本共担机制。对于因落实国家统一政策（如重大环保、安全标准提升）导致支出剧增的地区，建立规范的中央与地方成本分担机制，避免“中央请客、地方买单”。
资料来源：《四川财政与会计》“财税沙龙”
