杨良松：西南财经大学财税学院副教授

当前，我国预算管理制度改革正进入一个以“统筹”和“可持续”为核心关键词的深化阶段。首先，财政运行进入“紧平衡”新常态，对预算统筹提出更迫切的要求。近年来，受经济下行压力、实施大规模减税降费以及房地产市场深度调整等多重因素影响，全国财政收入增长承压。与此同时，“三保”（保基本民生、保工资、保运转）、科技创新、乡村振兴等重点领域的刚性支出需求有增无减，中央对地方转移支付规模已超过9.5万亿元以兜牢基层底线。这一“收支矛盾较为突出”的局面，使得打破部门利益和资金固化格局、通过强化统筹来“集中财力办大事”变得至关重要。其次，国家顶层设计密集部署，为深化预算统筹提供了清晰的行动纲领。国务院于2021年印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，该文件直指当前预算管理中“统筹力度不足”等问题，并提出了“加大预算收入统筹力度”的核心路径。2024年党的二十届三中全会明确提出“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹”，将相关改革提升至新的战略高度。

在此背景下，预算统筹已超越传统的财政管理范畴，成为关系国家治理效能、宏观经济调控与中长期发展安全的战略性议题。如何在新政策框架下破解深层矛盾，构建更富韧性的现代预算制度，是当前亟待探讨的核心。

我院杨良松副教授在参加《四川财政与会计》“财税沙龙”栏目时，就“我国预算统筹的现状、挑战与实现路径”问题展开理论探讨，下文是主要观点。本期“财税沙龙”主持人为西南财经大学杨进副教授。

主持人：当前我国预算统筹在制度建设和实践运行中已取得哪些关键进展？面对财政“紧平衡”状态，仍存在哪些最突出的结构性矛盾亟待破解？

杨良松：在财政收支紧平衡的新形势下，加强财政资源的预算统筹非常有必要。早在2014年9月发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）就要求，要完善政府预算体系，要“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制”。此后政府性基金预算调入一般公共预算的规模和比例日益增长，对一般公共预算形成有力支撑。

2021年4月发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》也明确指出，要加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力，特别是加强政府性资源统筹管理，强化部门和单位收入统筹，管理盘活各类存量资源。党的二十届三中全会也明确要求“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。

财政部对2025年中央和地方预算草案的安排也指出，要坚持做优增量、盘活存量。持续培育财源、税源，统筹各类财政资金资产资源，推动做优增量和盘活存量相结合，通过盘活存量来带动增量。各级财政按照中央要求，一是加强四本预算之间，尤其是一般公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹，集中财力办大事；另一方面也积极盘活各类存量资源，加强国有资产管理，增加财政收入，让预算安排更好地服务于国家重大战略任务和基本民生财力保障。

主持人：在“加强政府性资源统筹管理”和“打破支出固化”的新要求下，预算统筹应如何具体落地，才能有效平衡“集中财力办大事”与“激发地方、部门积极性”之间的关系？

杨良松：预算统筹并不能简单地理解为只是财政部门对财政资金控制的加强，而应该是建设现代预算制度的应有之义。十九大报告要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，二十大报告要求健全现代预算制度，二十届三中全会要求健全预算制度，深化零基预算改革。这些要求为建设现代预算制度指明了方向和路径。财政资源始终是有限的，而在当前的收支形势下，更是如此。以往的资金分配中存在着一些突出问题，如《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》就明确指出预算管理中仍存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高等问题。只有打破支出固化格局，提高预算安排和执行的科学性，绩效性，才能将更好的集中财力办大事。而按照科学客观的方式来分配财政资金，让地方和部门都能按照清晰、规范、稳定的规则来办事，才能更好地激活地方和部门的积极性。

主持人：面向“十四五”收官与更长远的未来，您认为应从哪些方面进一步优化预算统筹机制？特别是在绩效管理刚性约束、数字化赋能穿透式监管、以及央地财政关系协调等方面有何具体政策建议？

杨良松：近年各地已经在深入挖掘各类国有资源和资产增收，进一步增收潜力可能有限。工作重心可能更多得放在优化财政支出结构方面。鉴于预算统筹与深化零基预算改革密切相关，建议以零基预算改革作为抓手，深入推进财政资金绩效评价工作，科学、客观地对财政支出项目进行排序，全面分析财政资金尤其是项目支出的投入产出情况，集中财力办大事。

资料来源：《四川财政与会计》“财税沙龙”