李超：西南财经大学财政税务学院副教授

李娜：西南财经大学财政税务学院副教授

党的二十届四中全会要求，“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”。2025年中央经济工作会议要求，“持续防范化解重点领域风险”，并要求“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。2025年12月全国财政工作会议要求“坚持化解风险与建立长效机制相结合，加强政府债务管理不放松”。我院李超副教授、李娜副教授在参加《四川财政与会计》“财税沙龙”栏目时，就“构建政府债务管理长效机制”展开理论探讨，下文是主要观点。本期“财税沙龙”主持人为西南财经大学周克清教授。

主持人：2025年我国在积极化解重点领域风险，加强存量隐性债务置换全流程管理，取得了哪些成效？

李超：2025年我国严格落实中央经济工作会议和全国财政工作会议部署，坚持在发展中化债、在化债中发展，在化解重点领域风险、加强存量隐性债务置换全流程管理方面取得阶段性显著成效，核心成效主要体现在四个方面：

一是存量隐性债务置换高效推进，债务负担大幅减轻。按照财政部部署，2025年顺利发行使用2万亿元债务限额置换存量隐性债务，助力6万亿元置换总任务完成三分之二。通过发行低息地方政府债券，优先置换利息高、期限短、风险大的隐性债务，各地置换后债务平均利息成本降低超2.5个百分点，大幅减轻地方当期还本付息压力，为地方腾出更多财力用于发展和民生保障。

二是隐性债务源头管控强化，增量得到有效遏制。严格落实不新增隐性债务“铁的纪律”，建立政府举债终身问责制和债务倒查机制，从制度上遏制隐性债务增量。同时，推动融资平台加快改革转型，截至2025年6月末，与2023年初相比，融资平台数量下降超过60%，金融债务规模下降超过50%，有效剥离其政府融资职能。

三是配套政策协同发力，基层“三保”底线稳固。财政部额外安排8000亿元新增专项债券，补充地方政府性基金财力，专门支持化债工作，指导地方科学分类、精准置换，优先保障基层“三保”支出和重点项目建设。同时，加快专项债券发行使用，2025年上半年全国发行新增地方政府专项债券2.16万亿元，同比增长45%，其用作项目资本金的范围扩大至22个行业，有效带动有效投资增长。

四是风险防控能力提升，系统性风险得到守住。通过全流程管控置换资金使用、优化债务结构、强化监管问责，地方政府债务风险逐步收敛，经济发展和债务管理的良性互动不断增强，顺利守住了不发生系统性风险的底线，为后续建立长效机制奠定了坚实基础。

李娜：2025年是我国地方债务系统治理转型的关键一年，既守住了不发生系统性风险的底线，也为长效机制建设打下了坚实基础。其一，存量隐性债务风险实现精准拆弹，高风险区域压力得到实质性缓释。2025年我国延续并优化了一揽子化债政策，核心是强化了隐性债务置换的全流程穿透式管理。全年来看，全国高风险市县的隐性债务平均付息成本下降，短期债务占比大幅压缩，债务期限与项目收益周期的错配问题得到显著改善，有效阻断了债务风险的滚雪球效应，也避免了局部风险向区域乃至系统性风险传导。其二，化债与发展的平衡逻辑落地见效，没有陷入紧缩式化债的误区，这也是2025年化债实践最核心的亮点。我国没有走西方债务治理中财政紧缩、削减支出的老路，而是通过低成本债务置换，为地方政府减压松绑，释放出原本用于高息付息的财政空间，重新投向民生保障、新型基建、产业升级等重点领域，真正实现了以时间换空间、以空间促发展。其三，地方政府资产负债表修复取得实质性进展，存量资源盘活形成可复制的实践模式。以湖北“三资三化”、江浙地区存量资产REITs发行为代表，各地通过财政与金融的协同联动，将过去沉淀的公共资源、闲置资产转化为可用于化债和再投资的流动性资本，不仅直接补充了偿债资金来源，更重塑了地方政府市场化投融资的底层逻辑，从靠举债搞建设转向靠资产运营谋发展。其四，隐性债务的制度藩篱持续扎紧，新增隐性债务得到刚性遏制。通过全流程管理的制度补短板，我国建立了举债必审核、用债必监管、违规必问责的闭环机制，对新增隐性债务实行零容忍，地方政府举债的合规意识、风险意识显著提升，从根源上遏制了债务无序扩张的冲动。

主持人：2026年我国应当如何建立政府债务管理的长效机制？

李超：2026年作为“十五五”规划开局之年，我国将严格落实党的二十届四中全会及中央经济工作会议、全国财政工作会议要求，坚持化解风险与建立长效机制相结合，围绕“控增量、化存量、防风险、促发展”核心目标，从五个方面构建与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

一是全面推行“三债统管”，构建全口径监管体系。随着财政部债务管理司正式亮相，2026年将彻底打破“九龙治水”格局，将地方政府法定债券、城投企业债及隐性债务纳入统一监管框架。建立全国穿透式全生命周期债务监测系统，对资金流向、项目收益、偿债来源实施全链条监控，强化财政、发改、审计、金融监管等跨部门协同，消除监管盲区，所有新发城投债必须明确标注“不构成政府债务，无任何政府担保或兜底承诺”，打破市场“刚性兑付”幻觉。

二是完善债务限额管理与风险预警机制。优化债务限额分配机制，综合考虑地方财政实力、债务风险水平和发展需求，提高分配科学性，对高风险地区实施更严格的限额管控和融资限制，对低风险地区适度给予政策弹性。完成6万亿元存量隐性债务置换收官工作，发行第三批2万亿元特殊再融资债券，优先置换高息非标、银行贷款等隐性债务，进一步降低债务成本。同时，建立动态风险预警指标体系，实行分级预警、分类处置，提升风险预判和处置能力。

三是深化专项债券“借用管还”全流程管理。落实财政部新规要求，坚持“谁用钱、谁负债，谁还款、谁记账”，提高专项债券项目申报门槛，收益测算不实、包装不规范的项目一律不予通过审计。完善专项债券负面清单管理，深化自审自发试点，拓宽投向领域，重点支持“两重”“两新”领域和民生项目，强化项目绩效评价与资金使用监管，建立“举债必问效、无效必问责”机制，完善项目收益与融资自求平衡的偿还机制。

四是加快融资平台市场化转型。推动融资平台彻底剥离政府融资职能，转型为自主经营、自负盈亏的市场主体，重点推动“实体类”平台轻装上阵，助力国有经济布局优化和结构调整。建立城投企业信用评级与信息披露制度，强化市场约束，引导社会资本理性投资，多措并举化解融资平台经营性债务风险，推动城投行业洗牌升级，淘汰低效无效平台。

五是健全财政可持续发展长效机制。保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，确保总体支出力度“只增不减”、重点领域保障“只强不弱”，延续1.3万亿左右规模的超长期特别国债，支持“两重”“两新”和消费品以旧换新等工作。深化零基预算改革，优化财政支出结构，完善地方税体系，培育稳定财源，对冲土地市场波动影响，建立跨周期财政平衡机制，实现短期稳增长与长期可持续的动态平衡。

李娜：构建政府债务管理长效机制，核心是要跳出债务论债务的局限，解决化了又增、增了又化的循环怪圈，本质是要构建一套与高质量发展相适应、权责清晰、管控闭环、激励相容、可持续的债务治理体系。其一，要理顺央地财政关系，从根源上破解预算软约束的制度难题，这是长效机制的核心根基。地方政府债务无序扩张的根源，在于央地财政事权与支出责任的不匹配，以及地方政府重发展、轻风险的激励机制错位。一方面要进一步细化中央与地方财政事权和支出责任划分，尤其是公益性基建、民生保障等领域的支出责任，从根源上减少地方政府被动举债的压力；另一方面要重构地方政府考核激励体系，把债务风险防控、财政可持续性、高质量发展成效作为核心考核指标，建立举债有约束、化债有激励、违规有问责的激励相容机制，从制度上遏制举债冲动。其二，要建立全生命周期的政府债务管理制度，实现闭环管控。长效机制的核心是全流程规范，而不是事后处置。2026年要把2025年隐性债务置换全流程管理的经验，推广到政府法定债务、隐性债务的全口径管理中，建立举债前审核、举债中监管、偿还后问效的全生命周期闭环。同时，要把专项债的管理作为重中之重，解决过去重发行、轻运营、弱收益的问题，实现专项债项目“借、用、管、还”的全流程闭环。其三，要构建发展中化债、化债促发展的平衡机制，走中国特色的债务治理道路。长效机制绝不是零债务，也不是为了化债搞紧缩，而是要构建与高质量发展相适配的债务管理模式，真正实现在发展中化解风险，在化解风险中夯实发展基础。其四，要完善债务风险的预警、应急与处置机制，筑牢风险防线。2026年要建立全国统一的地方政府债务风险监测预警体系，实现风险的早识别、早预警、早处置；同时完善地方政府债务风险应急处置预案，明确风险处置的责任主体、流程和工具，压实地方政府的主体责任。

主持人：在地方债负担与风险防控方面，我国应该重点关注哪些指标？

李超：结合财政部及各级政府部门相关文件部署，在地方债负担管控与风险防控工作中，我们需聚焦可量化、可监测的核心指标。这些指标是精准识别风险隐患、筑牢防控底线的关键抓手，既能客观反映地方债真实负担水平，也能为常态化防控工作提供明确指引。主要包括：

（1）债务规模与增速指标。一是政府债务余额规模：包括地方政府法定债券、城投企业债及隐性债务等，这是衡量债务总体负担的基础指标。二是债务增速：对比各期债务余额增速，判断债务扩张是否合理，避免债务规模过快增长超出财政承受力。

（2）偿债压力指标。一是债务偿还比率：一般公共预算收入用于偿还债务本息的比率。较高的偿债比意味着财政偿债压力较大。二是债务期限结构：短期债务占比过高会加剧短期偿债压力，应优先关注长期债务比重优化情况。

（3）财政可持续性指标。一是预算赤字率：预算赤字占GDP的比重反映财政在风险环境下的可持续性，需要结合经济增长情况进行动态调整。二是债务率：地方政府债务余额与地方综合财力的比值，重点反映地方自身财力对债务的承载能力，是衡量地方债即时风险的关键指标。

（4）偿债保障能力指标。一是财政收入增长率：政府收入增长是否稳健将直接影响偿债能力，收入增长乏力将加剧债务风险。二是转移支付依赖度：高依赖中央财政转移支付可能表明地方财政自我保障能力弱，需注意财政收入与支出的结构性匹配。

（5）债务结构质量指标。一是隐性债务比重：隐性债务如果未充分纳入统计和预算管理，将严重掩盖真实债务风险，因此重点监测隐性债务的动态变化。二是债务用途分布：关注债务资金用于资本性支出与经常性支出的比例，提高债务资金用于有回报、带动增长项目的比重。

（6）风险预警指标。包括财政风险预警值：综合债务规模、偿债比率、经济增长等构建预警阈值，及时发出风险信号。

系统监测上述指标，有助于全面、动态识别地方债务风险，及时采取分类处置措施和政策干预，从而确保地方政府债务在可持续框架内运行，为促进区域财政健康发展提供科学依据。

李娜：地方债务风险防控的指标体系，核心是要全面、穿透、差异化，不能只看单一的规模指标，要从合规性、风险性、可持续性、传导性四个维度，构建全维度的监测体系，重点关注四大类核心指标。

第一类，法定债务的核心合规与负担指标，这是监管的底线指标。核心是两个国际通用、我国监管明确的核心指标，即负债率和债务率。指标的应用必须坚持差异化，不能搞全国“一刀切”的阈值，而且不能只看静态指标，更要关注动态变化趋势

。第二类，隐性债务的风险监测指标，这是当前风险防控的重中之重。隐性债务是地方政府债务风险的主要来源，必须穿透式监测四个核心指标：一是隐性债务规模与综合财力的比值，这是衡量隐性债务整体负担的核心指标，直接反映地方政府的隐性偿债压力；二是城投平台有息债务增速与结构指标，重点关注城投平台有息债务的同比增速，以及非标债务占比、短期债务占比；三是利息保障倍数，即城投平台的经营性现金流与债务利息支出的比值，反映平台自身的付息能力；四是债务期限与项目收益周期的匹配度，重点监测债务期限是否与对应项目的收益兑现周期匹配，避免短债长用带来的流动性风险。

第三类，债务可持续性的质量指标，这是长效机制的核心监测维度。我们不能只看债务规模，更要看债务的质量和可持续性，重点关注三个指标：一是专项债项目的收益覆盖倍数，即项目全生命周期的预期收益与专项债务本息的比值，这是专项债风险防控的核心指标；二是地方政府综合财力的稳定性指标，重点看地方一般公共预算收入中税收收入的占比，以及政府性基金收入对土地出让收入的依赖度；三是债务投向的生产性占比，即债务资金投向新型基建、产业升级、民生保障等高质量发展领域的占比，反映债务投入是否能形成有效资产、创造长期收益，这是判断债务是良性负债还是无效负债的核心标准。

第四类，交叉风险传导指标，这是防范系统性风险的关键。地方债务风险不是孤立的，会向金融体系、区域经济传导，必须重点监测两个指标：一是银行体系对地方政府相关债务的风险敞口，即银行对地方政府债券、城投平台相关贷款的投放占比，占比越高，债务风险向金融体系传导的可能性越大；二是区域债务集中度指标，重点监测省内高风险市县的数量占比、债务规模占比，避免区域债务风险集中爆发，形成区域性风险。

资料来源：《四川财政与会计》“财税沙龙”